國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定
國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定(國發(fā)[2004]28號) |
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)： 實行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。去年以來，各地區(qū)、各部門認真貫徹黨中央、國務(wù)院部署，全面清理各類開發(fā)區(qū)，切實落實暫停審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的決定，土地市場治理整頓取得了積極進展，有力地促進了宏觀調(diào)控政策的落實。但是，土地市場治理整頓的成效還是初步的、階段性的，盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)，圈占土地、亂占濫用耕地等問題尚未根本解決。因此，必須正確處理保障經(jīng)濟社會發(fā)展與保護土地資源的關(guān)系，嚴格控制建設(shè)用地增量，努力盤活土地存量，強化節(jié)約利用土地，深化改革，健全法制，統(tǒng)籌兼顧，標本兼治，進一步完善符合我國國情的最嚴格管理制度?，F(xiàn)決定如下： 一、嚴格執(zhí)行土地管理法律法規(guī) （一）牢固樹立遵守土地法律法規(guī)的意識。各地區(qū)、各有關(guān)部門要深入持久地開展土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)教育活動，深刻認識我國國情和保護耕地的極端重要性，本著對人民、對歷史負責(zé)的精神，嚴格依法管理土地，積極推進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變，走符合中國國情的新型工業(yè)化、城市化道路。進一步提高依法管地用地的意識，要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)合理用地。對違反法律法規(guī)批地、占地的，必須承擔(dān)法律責(zé)任。 （二）嚴格依照法定權(quán)限審批土地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批權(quán)在國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府。各省、自治區(qū)、直轄市、人民政府不得違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定下放土地審批權(quán)。嚴禁規(guī)避法定審批權(quán)限，將單個建設(shè)項目用地拆分審批。 ?。ㄈ﹪栏駡?zhí)行占用耕地補償制度。各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，建設(shè)單位必須補充數(shù)量、質(zhì)量相當?shù)母?，補充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實行按等級折算，防止占多補少、占優(yōu)補劣。不能自行補充的，必須按照各省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費。耕地開墾費要列入專戶管理，不得減免和挪作他用。政府投資的建設(shè)項目也必須將補充耕地費用列入工作概算。 ?。ㄋ模┙狗欠▔旱偷貎r招商。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要依照基準地價制定并公布協(xié)議出讓土地最低價標準。協(xié)議出讓土地除必須嚴格執(zhí)行規(guī)定程序外，出讓價格不得低于最低價標準。違反規(guī)定出讓土地造成國有土地資產(chǎn)流失的，要依法追究責(zé)任；情節(jié)嚴重的，依照《中華人民共和國刑法》的規(guī)定，以非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪追究弄刑事責(zé)任。 ?。ㄎ澹﹪栏褚婪ú樘庍`反土地管理法律法規(guī)的行為。當前要著重解決有法不依、執(zhí)法不嚴、違反不究和濫用行政權(quán)力侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的問題。要加大土地管理執(zhí)法力度，嚴肅查處非法批地、占地等違法案件。建立國土資源與監(jiān)察等部門聯(lián)合辦案和案件移送制度，既查處土地違法行為，又查處違法責(zé)任人。典型案件，要公開處理。對非法批準占用土地、征收土地和非法低價出讓國有土地使用權(quán)的國家機關(guān)工作人員，依照《監(jiān)察部國土資源部關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國土地管理法》、《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》和最高人民檢察院關(guān)于瀆職犯罪案件標準的規(guī)定，追究刑事責(zé)任。對非法批準征收、使用土地，給當事人造成損失的，還必須依法承擔(dān)賠償責(zé)任。 二、加強土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理 ?。﹪栏裢恋乩每傮w規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃修改的管理。在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）和城市新區(qū)（小區(qū)）。對清理后擬保留的開發(fā)區(qū)，必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，按照布局集中、用地集約和產(chǎn)業(yè)集聚的原則嚴格審核。嚴格土地利用總體規(guī)劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關(guān)批準。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃也不得擅自修改。 ?。ㄆ撸┘訌娡恋乩糜媱澒芾怼＾r(nóng)用地轉(zhuǎn)用的年度計劃實行指令性管理，跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用計劃指標必須嚴格規(guī)范。改進農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計劃下達和考核辦法，對國家批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目用地和城、鎮(zhèn)、村的建設(shè)用地實行分類下達，并按照定額指標、利用效益等分別考核。 ?。ò耍膰缽木o控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度。加強農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的規(guī)劃和計劃審查，強化土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的控制和引導(dǎo)，凡不符合規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計劃指標的，不得批準用地。為鞏固土地市場治理整頓成果，2004年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標不再追加；對過去拖欠農(nóng)民的征地補償安置費在2004年年底前不能足額償還的地方，暫緩下達該地區(qū)的2005年農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用計劃。 ?。ň牛┘訌娊ㄔO(shè)項目用地預(yù)審管理。凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標的建設(shè)項目，不得通過項目用地預(yù)審。發(fā)展改革等部門要通過適當方式告知項目單位開展前期工作，項目單位提出用地預(yù)審申請后，國土資源部門要依法對建設(shè)項目用地進行審查。項目建設(shè)單位向發(fā)展改革等部門申請核準或?qū)徟ㄔO(shè)項目時，必須附國土資源部門預(yù)審意見；沒有預(yù)審意見或預(yù)審未通過的，不得核準或批準建設(shè)項目。 ?。ㄊ┘訌姶彐?zhèn)建設(shè)用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護耕地的原則，編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，明確小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和規(guī)模。鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。農(nóng)村集體建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農(nóng)用地的必須依法辦理審批手續(xù)。禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。引導(dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。 ?。ㄊ唬﹪栏癖Ｗo基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃修編，必須保證現(xiàn)有基本農(nóng)田總里不減少，質(zhì)量不降低?；巨r(nóng)田要落實到地塊和農(nóng)戶，并在土地所有權(quán)證書和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書中注明?；巨r(nóng)田保護圖件備案工作，應(yīng)在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編后三個月內(nèi)完成?；巨r(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的“紅線”。符合法定條件，確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報國務(wù)院批準；經(jīng)批準占用基本農(nóng)田的，征地補償按法定最高標準執(zhí)行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按當?shù)刈罡邩藴蕡?zhí)行。禁止占用基本農(nóng)田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動，禁止以建設(shè)“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)”或者“設(shè)施農(nóng)業(yè)”等任何名義，占用基本農(nóng)田變相從事房地產(chǎn)開發(fā)。 三、完善征地補償和安置制度 （十二）完善征地補償辦法。縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農(nóng)民生活不因征地而降地。要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活不平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布積壓市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設(shè)項目必須將征地費用足額死入概算。大中型水利、水電工程建設(shè)征地的補償費標準和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。 ?。ㄊ┩咨瓢仓帽徽鞯剞r(nóng)民?？h級以上地方人民政府應(yīng)當制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長遠生計有保障。對有穩(wěn)定收益的項目，農(nóng)民可以經(jīng)依漢批準的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當將因征地導(dǎo)致無地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，征收農(nóng)民集體所有土地時，當?shù)厝嗣裾诒拘姓^(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位；對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，應(yīng)當異地移民安置。勞動和社會保障部門要會同有關(guān)部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會保障制度的指導(dǎo)性意見。 ?。ㄊ模┙∪鞯爻绦?。在征地過程中，要維護農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認的有關(guān)材料為征地報批的必備材料。要加快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機制，維護被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。經(jīng)批準的征地事項，除特殊情況外，應(yīng)予以公示。 （十五）加強對征地實施過程監(jiān)管。征地補償安置不落實的，不得強行使用被征土地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當根據(jù)土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制訂土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當將征地補償費用的收支和分配情況，向本集體經(jīng)濟組織成員頌，接受監(jiān)督。農(nóng)業(yè)、民政等部門要加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部征地補償費用分配和使用的監(jiān)督。 四、健全土地節(jié)約利用和收益分配機制 ?。ㄊ嵭袕娀?jié)約和集約用地政策。建設(shè)用地要嚴格控制增量，積極盤活存量，把節(jié)約利用地放在首位，重點在盤活存量上下功夫。新上建設(shè)項目首先要利用現(xiàn)有建設(shè)用地，嚴格控制建設(shè)占用耕地、林地、草原和濕地。開展對存量建設(shè)用地資源的普查，研究制定鼓勵盤活存量的政策措施。各地區(qū)、各有關(guān)部門要按照集約用地的原則，調(diào)整有關(guān)廠區(qū)綠化率的規(guī)定，不得圈占土地搞“花園式工廠”。在開發(fā)區(qū)（園區(qū)）推廣多層標準廠房。對工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變原用途的前提下，提高土地利用率和增加容積的，原則上不再收取或調(diào)整土地有償使用費。基礎(chǔ)設(shè)施和公益性建設(shè)項目，也要節(jié)約合理用地。今后，供地時要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫入土地使用合同。對工業(yè)項目必須有投資強度、開發(fā)進度等控制性要求。土地使用權(quán)人不按照約定條件使用土地的，要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。在加強耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅征收管理的同時，進一步調(diào)整和完善相關(guān)稅制，加大對建設(shè)用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度。 （十七）推進土地資源的市場化配置。嚴格控制劃撥用地范圍，經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地要逐步實行有償使用。運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地。除按現(xiàn)行規(guī)定必須實行招標、拍賣、掛牌出讓的用地外，工業(yè)用地也要創(chuàng)造條件逐實行招標、拍賣、掛牌出讓。經(jīng)依法批準利用原有劃撥土地進行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當按照市場價補繳土地出讓金。經(jīng)依法批準轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當在土地有形市場公開交易，按照市場價補繳土地出讓金；低于市場價交易的，政府應(yīng)當行使優(yōu)先購買權(quán)。 ?。ㄊ耍┲朴喓蛯嵤┬碌耐恋厥褂脴藴?。依照國家產(chǎn)業(yè)政策，國土資源部門對淘汰類、限制類項目分別實行禁止和限制用地，并會同有關(guān)部門制訂工程項目建設(shè)用地定額標準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)實際情況制訂具體實施辦法。繼續(xù)停止高檔別墅類房地產(chǎn)、高爾夫球場等用地的審批。 ?。ㄊ牛﹪澜e置土地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準后，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效；已實施征地，滿兩年未供地的，在下達下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃時扣減相應(yīng)指標，對具備耕作條件的土地，應(yīng)當交原土地使用者繼續(xù)耕種，也可以由當?shù)厝嗣裾M織耕種。對用地單位閑置的土地，嚴格依照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處理。 ?。ǘ┩晟菩略鼋ㄔO(shè)用地土地有償使用費收繳辦法。新增建設(shè)用地土地有償使用費實行先繳后分，按規(guī)定的標準就地全繳入國庫，不得減免，并由國庫按規(guī)定的比例就地分成劃繳。審計部門要加強對新增建設(shè)用地土地有償使用費和使用的監(jiān)督檢查。對減免和欠繳的，要依法追繳。財政部、國土資源部要適時調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費要嚴格按法定用途使用，由中央支配的部分，要向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。探索建立國有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行為。 五、建立完善耕地保護和土地管理的責(zé)任制度 （二十一）明確土地管理的權(quán)力和責(zé)任。調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責(zé)任在中央，盤活存量建設(shè)用地的權(quán)力和利益在地方，保護和合理利用土地責(zé)任在地方各級人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)負主要責(zé)任。在確保嚴格實施土地利用總體規(guī)劃，不實破土地利用年度計劃的前提下，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的用地安排，依照法定權(quán)限對農(nóng)用地轉(zhuǎn)有和土地征收進行審批，按規(guī)定用途決定新增建設(shè)用地土地有償使用費地方分成部門的分配和使用，組織本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補平衡，并對土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。地方各級人民政府要對土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積負責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)的第一責(zé)任人。地方各級人民政府都要建立相應(yīng)的工作制度，采取多種形式，確保耕地保護目標落實到基層。 （二十二）建立耕地保護責(zé)任的考核體系。國務(wù)院定期向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年要向國務(wù)院報告耕地保護責(zé)任目標的履行情況。實行耕地保護責(zé)任考核的動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警制度。國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、審計署、統(tǒng)計局等部門定期對各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護責(zé)任目標履行情況進行檢查和考核，并向國務(wù)院報告。對認真履行責(zé)任目標，成效突出的，要給予表彰，并在安排中央支配的新增建設(shè)用地土地有償使用費時予以傾斜。對沒有達到責(zé)任目標的，要在全國通報，并責(zé)令限期補充耕地和補劃基本農(nóng)田。對土地開發(fā)整理補充耕地的情況也要定期考核。 (二十三)嚴格土地管理責(zé)任追究制。對違反法律規(guī)定擅自修改土地利用總體規(guī)劃的、發(fā)生非法占用基本農(nóng)田的、未完成耕地保護責(zé)任考核目標的、減免和欠繳新增建設(shè)用地土地有償使用費的、未按期完成基本農(nóng)田圖件備案工作的，要嚴肅追究責(zé)任，對有關(guān)責(zé)任人員由上級主管部門或監(jiān)察部機關(guān)依漢定權(quán)限給予行政處分。同時，上級政府要責(zé)令限期整改，整改期間暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批。具體辦法由國土資源部會同有關(guān)部門另行制訂。實行補充耕地監(jiān)督的責(zé)任制，國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門負責(zé)對補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量進行驗收，對對驗收結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。省、自治區(qū)、直轄市國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門要加強監(jiān)督檢查。 ?。ǘ模娀瘜ν恋貓?zhí)法行為的監(jiān)督。建立公開的土違法立案標準。對有案不查、執(zhí)法不嚴的，上級國土資源部門要責(zé)令其作出行政處罰決定或直接給予行政處罰。堅決糾正違法用地只通過罰款就補辦合法手續(xù)的行為。對違法用地及其建筑物和其他設(shè)施，按法律規(guī)定應(yīng)當折除或沒收的，不得以罰款、補辦手續(xù)取代；確需補辦手續(xù)的，依法處罰后，從新從高進行征地補償和收取土地出讓金及有關(guān)規(guī)費。完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國家土地督察制度，設(shè)立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為。 ?。ǘ澹┘訌娡恋毓芾硇姓芰ㄔO(shè)，2004年年底以前要完成省級以下國土資源管理體制改革，理順領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制、工作機制和加強基層隊伍建設(shè)。市、縣人民政府要保證基層國土資源管理所機構(gòu)、編制、經(jīng)費到位，切實發(fā)揮基層國土資源部門抓緊建立和完善統(tǒng)一的土地分類、調(diào)查、登記和統(tǒng)計制度，啟動新一輪土地調(diào)查，保證土地數(shù)據(jù)的真實性。組織實施“金土工程”。充分利用現(xiàn)代高新技術(shù)加強土地利用動態(tài)監(jiān)測，建立土地利用總體規(guī)劃實施、耕地保護、土地市場的動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。 各地區(qū)、各有關(guān)部門要以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，把落實好最嚴格的土地管理制度作為對執(zhí)政能力和依法行政能力的檢驗。高度重視土地的保護和合理利用，認真總結(jié)經(jīng)驗，積極推進土地管理體制改革，不斷完善土地法制，建立嚴格、科學(xué)、有效的土地管理制度，維護好廣大人民群眾的根本利益，確保經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。 中華人民共和國國務(wù)院 二00四年十月二十一日 |