來(lái)源：法語(yǔ)峰言

編者按：《最高人民法院公報(bào)》2017年第1期刊載了最高人民法院（2016）最高法行再80號(hào)山西省安業(yè)集團(tuán)有限公司訴山西省太原市人民政府收回國(guó)有土地使用權(quán)決定案的再審判決（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“安業(yè)案”），該案“裁判摘要”指出：“有征收必有補(bǔ)償，無(wú)補(bǔ)償則無(wú)征收。征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)補(bǔ)償原則和公平補(bǔ)償原則；補(bǔ)償問(wèn)題未依法定程序解決前，被征收人有權(quán)拒絕交出房屋和土地?！贝税概c2013年第10期《最高人民法院公報(bào)》刊載的于棲楚訴貴陽(yáng)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局強(qiáng)制拆遷案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“于棲楚案”）以及2015年第4期《公報(bào)》刊載的陳山河訴洛陽(yáng)市人民政府、洛陽(yáng)中房地產(chǎn)有限責(zé)任公司行政賠償案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“陳山河案”），都是最高人民法院就征收與補(bǔ)償問(wèn)題所作的再審裁判，均堅(jiān)持從《征補(bǔ)條例》立法本意理解法條，并通過(guò)糾正下級(jí)法院的不當(dāng)裁判，澄清了對(duì)《征補(bǔ)條例》的誤讀，較好地維護(hù)了被征收人的合法權(quán)益。作者結(jié)合上述三個(gè)《公報(bào)》案例，闡釋了房屋征收與補(bǔ)償?shù)氖畟€(gè)問(wèn)題。由于原文較長(zhǎng)，為方便學(xué)習(xí)，本公號(hào)將分上、中、下連載，敬請(qǐng)關(guān)注！

一、征收與補(bǔ)償同時(shí)性問(wèn)題

“有征收必有補(bǔ)償、無(wú)補(bǔ)償則無(wú)征收”，此為法治的基本要求。從法理層面分析，征收與補(bǔ)償不可分離；征收決定未規(guī)定補(bǔ)償內(nèi)容的不生效。故《物權(quán)法》第28條規(guī)定的物權(quán)變更或者消滅的時(shí)點(diǎn)就頗值得具體化討論。單純從理論分析看，不能認(rèn)為政府發(fā)布了征收決定，被征收人的物權(quán)就立即發(fā)生變動(dòng)；只有在安置補(bǔ)償已經(jīng)解決的情況下，被征收人的物權(quán)才變更或者消滅。

由于種種原因，脫胎于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《拆遷條例》）的《征補(bǔ)條例》未能在相關(guān)條文中明確“征收”與“補(bǔ)償”的同時(shí)性，給了地方政府嗣后再解決補(bǔ)償問(wèn)題的空間，造成一些政府“快”征收而“慢”補(bǔ)償：有的先征后補(bǔ)，有的征收完結(jié)后建設(shè)開(kāi)始時(shí)才補(bǔ)償，有的甚至多年征而不補(bǔ)。安業(yè)案中，太原市人民政府以通告的形式代替征收決定，正是利用了征收與補(bǔ)償?shù)牟煌瑫r(shí)性，即先行收回土地使用權(quán)，在實(shí)際使用土地時(shí)再來(lái)補(bǔ)償，從而侵犯了安業(yè)公司的物權(quán)。但從《征補(bǔ)條例》第27條規(guī)定實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷，以及考察《征補(bǔ)條例》的上位法依據(jù)及《征補(bǔ)條例》自身的邏輯結(jié)構(gòu)，仍然能夠清晰地得出結(jié)論：《征補(bǔ)條例》在立法上仍然堅(jiān)持了征收與補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)性，仍然堅(jiān)持“有征收必有補(bǔ)償”原則，仍然堅(jiān)持補(bǔ)償問(wèn)題應(yīng)在征收決定同時(shí)或者合理期限內(nèi)解決。

正是基于上述考慮，安業(yè)案裁判認(rèn)為：征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)補(bǔ)償原則。征收決定一般應(yīng)當(dāng)包括具體補(bǔ)償內(nèi)容，因評(píng)估或者雙方協(xié)商以及其他特殊原因，征收決定未包括補(bǔ)償內(nèi)容的，征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在征收決定生效后的合理時(shí)間內(nèi)，及時(shí)通過(guò)簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議或者作出征收補(bǔ)償決定的方式解決補(bǔ)償問(wèn)題。補(bǔ)償問(wèn)題未經(jīng)征收補(bǔ)償協(xié)議或者補(bǔ)償決定解決前，被征收人有權(quán)拒絕交出房屋和土地。

二、安置補(bǔ)償不合理遲延問(wèn)題

討論征收與補(bǔ)償關(guān)系，必然要討論征收時(shí)點(diǎn)、評(píng)估時(shí)點(diǎn)和補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)的關(guān)系問(wèn)題。《征補(bǔ)條例》第19條和《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《評(píng)估辦法》）第10條均規(guī)定，被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日。但實(shí)踐中，少數(shù)征收決定和補(bǔ)償決定間隔時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，以致如何補(bǔ)償成為案件爭(zhēng)議的主要問(wèn)題。對(duì)這些特殊案件的裁判只能因案而宜：既不能一律以征收決定公告之日評(píng)估價(jià)格作為補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)，否則可能會(huì)顯著降低被征收人的住房保障條件，背離《征補(bǔ)條例》保障被征收人合法權(quán)益的立法精神；但也不能一律以法院裁判時(shí)點(diǎn)的市場(chǎng)價(jià)格作為基準(zhǔn)，否則必然造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至?xí)兿嗾T導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)訴訟拖延征收補(bǔ)償過(guò)程。

因此，針對(duì)不同原因造成的遲延補(bǔ)償問(wèn)題，應(yīng)相應(yīng)作出不同安排。具體可以考慮采取以下方式：第一，補(bǔ)償雖然可以適當(dāng)滯后但仍需在合理期限。第二，解決補(bǔ)償問(wèn)題的方式，既可以是簽訂補(bǔ)償協(xié)議，也可以是作出補(bǔ)償決定。第三，補(bǔ)償決定所確定的補(bǔ)償內(nèi)容應(yīng)明確具體，并依法送達(dá)，能夠即時(shí)實(shí)現(xiàn)；被征收人領(lǐng)取補(bǔ)償后仍不滿意的，仍可以通過(guò)行政訴訟等方式依法主張權(quán)利。如果市縣級(jí)政府自身存在過(guò)錯(cuò)，造成1年內(nèi)既未與被征收人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，又不作出征收補(bǔ)償決定，且被征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格明顯上漲，仍以公告時(shí)點(diǎn)作為補(bǔ)償時(shí)點(diǎn)明顯不公平的，可以考慮以作出征收補(bǔ)償決定或者簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償基準(zhǔn)。第四，對(duì)市縣級(jí)政府在合理期限內(nèi)作出的補(bǔ)償決定，人民法院一般不宜以裁判時(shí)點(diǎn)作為補(bǔ)償基準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)。第五，對(duì)市縣級(jí)政府超過(guò)合理期限且無(wú)正當(dāng)理由未予補(bǔ)償，又不能證明被征收人同意延期協(xié)商補(bǔ)償?shù)?，人民法院可將?shí)際作出補(bǔ)償決定的時(shí)點(diǎn)或者雙方協(xié)商的時(shí)點(diǎn)作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)。

三、征收決定的形式問(wèn)題

市縣級(jí)政府作出征收決定，應(yīng)針對(duì)被征收地塊上所有的被征收人，還是應(yīng)分戶分別作出。從《征補(bǔ)條例》條文邏輯看，是將征收地塊上所有房屋作為整體，而非分戶分別進(jìn)行：即市縣級(jí)政府僅作出單一的征收決定以征收被征收范圍內(nèi)的所有房屋；只是在作出補(bǔ)償決定時(shí)，才分戶逐一制作并送達(dá)。而根據(jù)《征補(bǔ)條例》第14條規(guī)定，被征收人不服征收決定，享有相應(yīng)提起復(fù)議和訴訟的權(quán)利。整體單一征收的優(yōu)點(diǎn)在于高效便捷，有利于征收工作整體推進(jìn)，有利于將征收與補(bǔ)償分離，也有利于“說(shuō)服動(dòng)員”被征收人接受補(bǔ)償，但缺點(diǎn)也十分明顯，由于每一個(gè)被征收人、每一戶房屋的情況不盡相同，其是否都同樣符合征收條件情況各異，同時(shí)，被征收人申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的，必然又帶來(lái)復(fù)議和司法審查對(duì)象的確定問(wèn)題。進(jìn)而言之，還會(huì)帶來(lái)對(duì)整個(gè)征收決定的原告主體資格問(wèn)題，司法審查范圍問(wèn)題，其他被征收權(quán)利人作為訴訟主體的資格問(wèn)題，以及生效裁判既判力的范圍問(wèn)題，等等。

可見(jiàn)，在整體上對(duì)同一征收地塊的被征收人作出一個(gè)征收決定，將其統(tǒng)一化、抽象化，不僅不利于征收程序中被征收人程序性權(quán)利的保障，也不利于后續(xù)救濟(jì)程序的有序進(jìn)行，并給司法審查帶來(lái)一系列難題?！墩餮a(bǔ)條例》修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)完善征收決定的內(nèi)容和形式：即對(duì)征收范圍內(nèi)的每一戶房屋逐一制作并送達(dá)征收決定，明確征收決定的個(gè)別性。

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